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[법률칼럼] 코로나19 사태로 인한 ‘집합금지 또는 집합제한’ 조치와 국가의 손실보상책임
임승택 변호사
2021-02-17 14:41:00최종 업데이트 : 2021-02-17 14:55:03 작성자 :   e수원뉴스

코로나19 사태로 인한'집합금지 또는 집합제한' 조치와 국가의 손실보상책임



지난 2월  13일 거리두기단계가 일부 완화되었다. 수도권 자영업자들의 영업제한시간도 밤 9시에서 10시로 연장되기는 하였지만, 이미 존폐의 위기에 놓인 많은 자영업자들의 불만은 거세어지고 있다.

 

코로나19 사태 정부조치 공정성 시비 쟁점화

자영업자들은 코로나19 사태로 인한 영업장 내 집합금지 또는 집합제한(이하, '집합제한 등') 완화와 집합제한 등으로 인한 손실보상을 강력히 요구하는 목소리를 점점 크게 내고 있다. 게다가 "헬스장은 집합제한 등 대상으로 지정된 반면 태권도장은 제외"라는 정부 조치에 대하여 자의성, 공정성 시비로 쟁점화되기도 하였다.


국내에 코로나19가 유입된 지 1년이 되어 이젠 일시적인 사태로만 치부할 상황은 넘어섰다. 그동안 정부는 코로나19 확산 방지를 위해 감염병 환자가 다녀간 식당, 교회, 요양원, 병원 등 이동경로를 구체적으로 공개하고 해당 장소를 일시 폐쇄조치하는 한편, 나아가 사전적·예방적 조치로서 사람이 모일 수 있는 장소 또는 업종을 특정하여 집합제한 등의 조치를 취하여 'K방역'이라 칭송될 만한 성과를 거두기도 하였다.

그러나 이러한 조치가 장기화되면서 영업이 곧 생계인 자영업자들은 아무런 잘못도 없이 막대한 재산상 손실을 입게 되었고 그로 인해 자신과 그 가족, 종업원, 알바생 등의 생계마저 위협받는 상황이 되었다. 그러나 우리는 집합제한 등 조치의 근거법률이 무엇인지, 이와 관련된 문제점이 무엇인지에 대하여는 정확히 알지 못한다.

 

영업금지 및 제한, 두가지 문제 대두

코로나19 바이러스 확산을 방지하기 위한 사전적·예방적 조치로서의 집합제한 등은 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 '감염병예방법') 제49조 제1항 제2호에서 규정하고 있는 '흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것'에 근거한다. 위 규정에 기초한 정부의 집합제한 등 조치에 따른 영업금지 및 영업제한은 두 가지 점에서 문제가 대두되고 있다.


첫째, 손실보상 규정이 없거나 매우 모호하다는 점이다. 감염병예방법 제49조 제1항 제4호(감염병 전파의 위험성이 있는 음식물 판매금지 및 폐기 등), 6호(감염병 전파의 매개가 되는 물건의 폐기 등) 등의 사유로 인한 피해에 대하여는 보상하도록 규정하고 있다(같은 법 제70조). 그러나, 위 법 제2호를 근거로 한 집합제한 등 조치의 경우 그 피해에 대한 손실보상 규정이 없다(같은 법 제70조). 그러나 위 법 제2호에 따른 집합제한 등 조치로써 영업금지 또는 영업제한이 된 바, 단지 어떤 규정에 근거하는가에 따라 손실보상 가부가 결정된다는 것은 이해하기 어렵다.


둘째, 위 법 제2호의 집합제한 등의 의미가 너무 막연하다는데 문제가 있다. 통상 국가가 국민의 권리를 제한하거나 국민에게 의무를 부여하는 경우에는 법률상 규정이 있어야 하고, 법규정 자체에 제한되는 권리나 부여되는 의무에 대하여 제한의 범위, 기준, 정도 등이 명확해야 한다.

예를 들면 감염병예방법 제49조 제1항 제4호의 경우는 '감염병 전파의 위험성이 있는 음식물의 판매ㆍ수령을 금지하거나 그 음식물의 폐기나 그 밖에 필요한 처분을 명하는 것', 제6호의 경우는 '감염병 전파의 매개가 되는 물건의 소지ㆍ이동을 제한ㆍ금지하거나 그 물건에 대하여 폐기, 소각 또는 그 밖에 필요한 처분을 명하는 것'으로 규정하여 권리 제한 또는 의무 부과의 조치에 관하여 '감염병 전파의 위험성', '감염병 전파의 매개'라는 최소한의 기준이 명시되어 있다.

그러나 위 법 제2호의 경우는 '흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것'이라고만 규정되어 위와 같은 최소한의 기준조차 없다. 또한 '집합'이라는 의미가 너무 포괄적이라는 점도 문제다. '흥행, 집회, 제례'를 위한 집합은 특정한 목적이나 의사의 표명을 위하여 모인 사람들이라는 점에서 그 개념이 명확하지만 '밖의 여러 사람의 집합'의 의미는 단순히 2인 이상이 공존하는 것만으로도 이에 해당될 수 있기 때문이다. 즉, 단지 2인 이상의 사람의 공존 자체가 '그 밖의 여러 사람의 집합'에 해당될 수 있다면 대한민국 거의 모든 사람은 하루 중 어느 시점, 시간, 장소에서 반드시 한번 이상 위 규정에 따른 정부의 제한 조치를 위반할 수 밖에 없게 된다.

 

손실보상 대상 및 범위 별도 정하여 고시할 수 있어

한편, '그밖의 여러 사람의 집합'의 정의를 2인 이상으로 할지, 5인 이상으로 할지, 10인 이상으로 할지, 그리고 집합금지(영업금지)할지, 집합제한(영업제한)할지, 집합제한(영업제한)의 방식을 어떻게 정할지 등에 관하여 최소한의 기준조차 마련하지 아니한 채 오롯이 국가가 임의로 정할 수 있다고 한다면 이는 법치주의에 반한다고 봄이 옳다.


감염병예방법은 권리 제한 및 의무 부여는 매우 광범위하고 포괄적인 반면, 극히 제한적인 범위에서만 손실보상을 인정하고 있다. 감염병예방법 시행령 [별표 2의 2] 비고 2.에 따르면 보건복지부장관은 감염병의 특성에 따라 기존의 손실보상 기준을 적용하는 것이 곤란하다고 판단하는 경우 손실보상의 대상 및 범위를 별도로 정하여 고시할 수 있다.

최근 보건복지부는 2021. 2. 14.자 보도자료를 통해 현재까지 손실보상의 범위를 확대하는 것에 대하여는 논의된 것이 없다는 해명을 하여 적어도 아직까지 요양기관 이외의 자영업자에 대한 손실보상 여부는 상당히 제한적으로 해석할 수밖에 없을 것으로 보인다.

그러나, 최근 코로나19로 인해 피해입은 자영업자 등에 대한 생계유지와 임대료 등 사업장 유지에 필요한 필수비용을 보상하는 법률안들이 수 건 발의되었으므로 정부와 국회의 적극적인 피해 구제 노력에 따라 손실보상 범위가 확대될 가능성은 남아 있다.

 

* 본 칼럼의 내용은 e수원뉴스 편집방향과 일치하지 않을 수 있습니다.
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법률칼럼, 임승택 변호사, 집합금지, 집합제한, 손실보상책임

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